李東馥 컬럼 “不法的으로 절차가 진행되고 있는 改憲과 ‘법률적 不作爲’의 문제”

문재인(文在寅) 정부는 코로나 문제로 대구에 상주(常住) 중인 정세균(丁世均) 총리를 10일 급거 귀경(歸京)시켜 주재하게 한 국무회의에서 더불어민주당의 강창일(姜昌一) 및 미래통합당의 김무성(金武星) 등 148명의 의원들이 지난 6일 기습적으로 국회에 제출한 “개헌안 국민 발안”을 허용하는 내용의 개헌안 공고안(公告案)을 의결하는 속전속결(速戰速決)의 모습을 보여주고 있다.

이 같은 정부의 행보(行步)는 “헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고해야 한다”는 헌법 129조에 근거를 두고 이루어진 것이다.

속도전(速度戰)의 대상이 되고 있는 문제의 개헌안의 내용은 상식적인 사람이라면 충격을 느끼지 않을 수 없을 정도로 뚱딴지스럽다. 오직 헌법 128조에 규정되어 있는 “헌법 개정안 발의(發議)” 주체에 관한 조항에 국한하여 개정하겠다는 것이다.

헌법은 128조에서 “헌법 개정은 국회 재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다”고 규정하고 있다. 그런데 이번에 발의된 문제의 ‘개헌안’은 “국회 재적의원 과반수”와 “대통령”으로 한정되어 있는 ‘발의 주체’에 “국민 100만명 이상”을 추가하겠다는 것이다.

지금 우리는 제21대 국회의원 총선거 선거일인 4월15일을 불과 1개월 여 앞두고 있다.  이 같은 시점에서 이렇게 싱거운 내용의 개헌안이 발의되어서 이의 채택을 위한 ‘절차’가 속전속결로, 그것도 사실상 비밀작전처럼 쉬쉬 하는 가운데, 진행되고 있다는 사실은 충격적이 아닐 수 없다.

복잡한 총선거 정국에서 아무리 따져 보아도 비본질적인 내용의 ‘개헌안’을 이렇게 “우물에서 숭늉 찾기” 식으로 밀어 붙이는 이유가 어디에 있느냐는 의문이 제기되지 않을 수 없다.

그런데, 지금 진행되고 있는 문재인 정권의 ‘개헌안’ 처리 절차는 법적 근거도 없이 명백하게 불법적으로 이루어지고 있어서 이에 관한 정치적∙법적 차원에서의 문제 제기가 불가피해 지고 있다.

지금 문재인 정권은 헌법 129조와 130조의 조항에 의거하여 문제의 개헌안 처리를 진행시키고 있다. 이에 의하면 문재인 정권은 금명간 문제의 ’개헌안‘을 “20일 동안 공고”할 것이고 (헌법 129조) 국회는 “공고된 날로부터 60일 이내”에 본회의에서 이 개헌안을 표결에 붙일 수 있게 된다 (헌법 130조①항).

헌법 130조①항에 의거하여 국회가 재적 의원 2/3의 찬성으로 가결할 경우 이 개헌안은 헌법 130조②항에 의거하여 “국회 의결 후 30일 이내”에 ’국민투표‘에 붙여져서 “국회의원 선거권자 과반수의 투표”와 “투표자 과반수의 찬성”을 얻을 경우 ’개정 헌법‘으로 공포되어 시행되게 된다.

총선거 정국과 맞물려 있는 상황에서 자금 문재인 정권이 추진하고 있는 ‘개헌안’의 처리 일정은 아무리 보아도 무리하기 짝이 없다. 지금 국회는 2월17일 소집된 ‘임시국회’가 3월17일까지를 회기로 하여 진행 중에 있다.

3월10일 국무회의에서 의결된 ‘개헌안’의 ‘공고’가 금명간 이루어지리라는 것은 예상되는 일이다. 그렇게 되면, 헌법 130조①항이 “공고 후 ‘60일 이내’ 국회 의결”을 명시하고 있는 만큼, 문리적(文理的)으로는, 개헌안에 대한 국회 본회의 의결이 3월17일로 끝나는 이번 임시국회 회기 중에 이루어질 수 있다는 이야기가 된다.

설혹 3월17일 끝나는 이번 임시국회 회기 중에 이루어지지 못하더라도 3월18일 이후에 새 임시국회를 다시 소집하고 본회의에서 문제의 ‘개헌안’을 의결하는 것이 계산상으로는 불가능하지 않다.

만약, 그렇게 된다면, “국회 의결로부터 30일 이내”에 이루어져야 하는 문제의 ‘개헌안’에 대한 ‘국민투표’도 4월15일의 제21대 국회의원 총선거와 중복시켜 동시 실시하는 것이 불가능하지 않다는 주장이 성립될 여지가 있다.

헌법상의 처리 시한에 의하면 ‘개헌안’이 ‘개정헌법’으로 확정∙공포될 때까지 소요되는 법정 시간은 최장 90일 또는 그 이상이 되기 때문에 이에 따른다면 6일 발의된 이번의 ‘개헌안’이 ‘개정헌법’으로 확정되는 시기는 정상적이라면 6월4일 또는 그 이후가 된다.

그런데 문재인 정권은 이 절차를 앞당겨서 4월15일까지 마무리 하려고 서두르고 있는 것이다. 이 같이 무리한 일정(日程)의 설계는 탁상공론(卓上空論)에 불과할 소지가 많다. 그러나, 실제로는 일정상의 무리보다 더 심각한 문제가 있다.

그것은, 아마도 정치권이 현실 문제의 차원에서 ‘개헌’ 문제를 진지하게 고려하지 않았던 것이 원인일 터이지만, 헌법 128∼130조의 ‘개헌’ 조항을 이행하는 데 필요한 하위 절차 법령의 정비가 전혀 되어 있지 않아서

입법조치의 차원에서 이 같은 ‘법률적 부작위(不作爲)’ 상황이 먼저 시정됨이 없이는 ‘개헌안’ 처리의 법적 근거가 없기 때문에 이를 무릅쓰고 지금 우격다짐으로 추진되고 있는 ‘개헌’ 절차는 처음부터 끝까지 불법적이어서 그 전체에 대한 무효화 논란이 촉발될 위험이 있다는 것이다.

헌법 128조는 “국회 재적의원 과반수”의 ‘발의’로 ‘개헌안’을 발의할 수 있는 것으로 규정하고 있다. 그러나, ‘개헌안’ 처리의 절차법이어야 할 국회법의 전체 조문 가운데 ‘개헌’ 문제에 관하여 언급된 조항은 의안들에 대한 표결 방법을 규정한 112조④항뿐으로 그 내용은 “헌법개정안은 기명투표로 표결한다”는 문장이 그 전부다.

‘탄핵 재판’의 경우가 그러한 것처럼, ‘헌법 개정’의 경우도, ‘발의’되어 ‘의안’으로 채택되는 것을 시작으로 최종적으로 채택되거나 기각 또는 폐기되기까지의 절차가 ‘국회법’에 구체적으로 규정되는 것이 당연하다.

‘개헌안’의 처리 절차가 별도로 규정되어 있지 않았을 때는 ‘개헌안’의 처리에 국회의 일반 의안 처리 절차를 ‘준용(準用)’할 수도 있을 것이나 이 경우에는 국회법에 이를 위한 ‘준용’ 조항이 반드시 있어야 한다.

일반 의안은 ‘발의’되면 의장은 이를 본회의에 보고하고 소관 상임위원회에 회부해야 하며 상임위원회의 심의가 끝나면 이를 본회의의 표결에 붙여서 가결되면 채택하고 부결되면 폐기한다는 것이 국회법에 규정된 일반 의안의 처리 절차이다 (국회법 81조①항). 의장은 이와 같은 절차를 거쳐서 의결된 의안을 비로소 “정부에 이송”할 수 있는 것이다 (동 98조①항).

그러나, 현행 국회법에는 ‘헌법 개정안’이라는 특정 의안 처리에 관한 별도의 조항들이 규정되어 있지 않은 것은 물론 ‘개헌안’ 처리에 “일반 의안 처리 절차를 준용한다”는 ‘준용’ 조항도 없다.

따라서 현행 국회법 체제에서는 “국회의원들이 발의하는 것이거나 대통령이 발의하는 것이거나”를 불문하고 ‘개헌안’이 일단 국회 사무처 의사국 의안과에 제출되어 접수되는 순간 이후에는 그 이상 이의 처리를 진행시킬 수 있게 하는 법적 절차가 존재하지 않는 ‘법률적 부작위’의 상황이 존재하고 있는 것이다.

따라서, 국회 사무처가 지난 6일 접수된 ‘개헌안’을 아무 다른 절차 없이 국회의장에게 ‘보고’하고 (실제로 ‘보고’했는지 여부도 확인된 바 없지만) 이를 곧바로 정부에 ‘이송’한 행위는 물론 국무회의가 10일 이 ‘개헌안’을 ‘공고’하기로 ‘의결’한 행위가 모두 법적 근거가 없는 자의적(恣意的) 행위였기 때문에 “법률적으로 무효한 것이 아니냐”는 논란에 대한 법적 판단이 필요하게 되었음이 분명하다.

국회가 이번의 ‘개헌안’을 ‘의안’으로 처리하는 과정에서 저지른 법률적 하자(瑕疵)는 그밖에도 또 있다. 국회법에 의하면, 일반 의안의 경우에는, 국회의장은 사무처로부터 보고 받은 ‘의안’을 ‘소관 상임위원회’로 회부하여야 하며 상임위원회에서 심의가 완료된 ‘의안’을 본회의에 상정하여 가부 표결을 통하여 채택 여부를 결정해야 한다는 절차가 설정되어 있다.

그런데, 현행 국회법에 의하면, ‘개헌안’은 소관 상임위원회가 특정되어 있지 않은 또 하나의 ‘법률적 부작위’의 상황이 존재하고 있다.

‘개헌안’은 성격상 당연히 ‘법제사법위원회’ 소관이어야 할 것이나 국회법 상 ‘법제사법위원회’의 소관 사항은 ① 법무부 소관 사항, ② 법제처 소관 사항, ③ 감사원 소관 사항, ④ 헌법재판소 소관 사항, ⑤ 법원과 군사법원 관련 사항, ⑥ 탄핵소추 관련 사항 및 ⑦ 법률안∙국회 규칙안의 체계∙형식과 자구 관련 사항 등 일곱 가지로 특정(特定)되어 있다. ‘개헌안’은 법제사법위원회 소관 사항에서 배제되어 있는 것이다.

국회법에 따르면, 의장은 소관 상임위원회가 분명치 않은 의안에 대해서는 운영위원회와의 협의를 통해 소관 상임위원회를 지정하여 이를 회부하도록 규정하고 있다 (동 81조②항).

‘개헌안’이 이 경우에 해당하는지 여부도 분명치 않지만, 여하튼 이번의 경우, ‘개헌안’은 소관 상임위원회 경유라는 국회법의 명문 조항을 어기고 이를 생략한 채로 정부로 이송되는 불법행위가 자행된 것이다.

이 같은 불법∙무법적 행위에 대해서는 특히 야당인 미래통합당에 의한 견제가 이루어졌어야 했음에도 불구하고 미래통합당에서는 이 중요한 문제에 대한 아무런 언급도 없는 상황에서 문제의 ‘개헌안’의 국회 제출이 이루어졌고

오히려 미래통합당 소속 의원 22명이 발의에 동참함으로써 헌법상의 발의 정족수(국회 재적 과반수)인 148명을 정확하게 채워주는 기상천외(奇想天外)의 상황이 전개되었다. 이러한 상황은 두 가지의 심각하게 우려스러운 가능성을 시사해 준다.

첫째로는 황교안(黃敎安) 대표가 이끄는 미래통합당 안에는 이미 오래 전부터 문재인 대통령의 더불어민주당과 개헌 문제를 놓고 제휴∙협력하고 있는 ‘좀비’ 세력이 최소한 이번의 ‘개헌안’에 찬성, 날인한 22명 이상의 규모로 존재하고 있는 것이 사실이라는 것이고

둘째로는 이들 미래통합당 내의 ‘좀비’ 세력은 오는 4.15 21대 국회의원 총선거를 통해 “문재인 정권을 심판”하는 것보다는 어떻게 해서든지 ‘개헌’의 물꼬를 트는데 더 큰 관심을 경주(傾注)하고 있는 것이 분명해 보인다는 것이다.